一、對(duì)耕地總量控制和布局安排不僅要有底線思維，還應(yīng)增加應(yīng)對(duì)多重風(fēng)險(xiǎn)下的極限思維。

　　我國新冠疫情的剛剛爆發(fā)，以美國為首的國家就迅速采取了斷航等政策，到目前為止，已經(jīng)多個(gè)國家先后實(shí)行了航空、陸運(yùn)和海運(yùn)進(jìn)出口控制政策。這種趨勢(shì)如何發(fā)展，已經(jīng)不單單取決于我國的疫情的控制，更是受到全球疫情控制的影響。不僅國外如此，為了控制疫情，國內(nèi)區(qū)域之間也迅速采取的限制政策。這表明我們?cè)谌蚧l(fā)展道路上，注定不會(huì)一帆風(fēng)順，在危機(jī)來臨的時(shí)候，全球各國和區(qū)域都會(huì)主動(dòng)采取自動(dòng)保護(hù)的措施，我們依賴的全球貿(mào)易隨時(shí)都可能中斷。從全球范圍來看，傳播疾病的爆發(fā)只是我們面對(duì)未來世界變化的一種不確定性而已，這種不確定性還包括氣候變化、極端氣候?yàn)?zāi)害、經(jīng)濟(jì)停滯、貿(mào)易封鎖、局部戰(zhàn)爭(zhēng)、其他疾病、動(dòng)物瘟疫和病蟲害等多方面。比如進(jìn)入到二十一世紀(jì)以來的全球氣候變暖、極端氣候頻繁、凍土消失、冰川消融、森林大火。2019年，中國出現(xiàn)的非洲豬瘟、巴西的亞馬遜森林大火、澳洲的森林大火、伊朗和美國的沖突，以及進(jìn)入到2020年剛開始的中國新冠病毒、美國的流感、非洲的蝗蟲肆孽等，這些全球變化雖然發(fā)生具有區(qū)域性和局部性，但是其影響卻具有突發(fā)性、全球性、摧毀性和長(zhǎng)期性。而世界各個(gè)國家在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過程之中，可能會(huì)采取隔離、封鎖、禁運(yùn)等方面的應(yīng)對(duì)策略。在全球不確定變化面前，往往是自然災(zāi)難與人為因素疊加，甚至是多種疫情疊加在一起，這種多重威脅疊加會(huì)對(duì)一個(gè)國家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國土安全產(chǎn)生強(qiáng)大的破壞力、殺傷力和沖擊力，甚至產(chǎn)生毀滅性。這就提醒我們，全球性災(zāi)難甚至災(zāi)難疊加是難以預(yù)測(cè)和把握的。

　　這種難以預(yù)測(cè)和把握的突發(fā)事件，就要求我們?cè)诳臻g規(guī)劃編制過程中不僅要底線思維，還應(yīng)該建立極限思維。我們編制國土空間規(guī)劃一定要增加確定性目標(biāo)，最大限度降低不確定性風(fēng)險(xiǎn)。中國是14億人口的大國，糧食安全始終是中國人的頭等大事。習(xí)總書記一直在強(qiáng)調(diào)我們?cè)诩Z食安全上不能有任何閃失，要像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地。國土空間規(guī)劃編制要堅(jiān)持底線思維，首先就要保障中國的糧食安全確定性目標(biāo)，以應(yīng)對(duì)全球氣候變化、極端氣候?yàn)?zāi)害、瘟疫流行、病蟲害爆發(fā)導(dǎo)致的全球糧食突然減產(chǎn)和斷崖式的下跌以及引發(fā)連鎖反應(yīng)比如全球貿(mào)易封鎖等。因此，我們對(duì)耕地資源安全的認(rèn)識(shí)，不僅要有底線思維，還應(yīng)有應(yīng)對(duì)災(zāi)難疊加下的極限思維。因此，在國家層面進(jìn)行國土空間規(guī)劃編制過程中，就應(yīng)該按照應(yīng)保盡保的原則，最大限度的保護(hù)耕地?cái)?shù)量、堅(jiān)守耕地紅線。

　　在測(cè)算全國耕地保護(hù)量過程中，要對(duì)糧食需求量、糧食單產(chǎn)測(cè)算兩個(gè)方面要有極限思維。第一對(duì)于糧食單產(chǎn)而言，不應(yīng)對(duì)現(xiàn)在的耕地糧食單產(chǎn)進(jìn)行過高估計(jì)。從我們目前的研究來看，我國耕地重心北移加劇，北方糧食單產(chǎn)不斷增加，支撐了我國連續(xù)10年的6億噸產(chǎn)量水平。但是，在產(chǎn)量連續(xù)增加的背后，是北方地下水不斷下降并擴(kuò)大的事實(shí)。所以，目前的糧食單產(chǎn)測(cè)算，必須要考慮水土可持續(xù)利用下的產(chǎn)量，而不是現(xiàn)在高強(qiáng)度利用下的超負(fù)荷下的產(chǎn)量。此外，在糧食單產(chǎn)的測(cè)算中，還應(yīng)充分考慮氣候極端變化、病蟲害爆發(fā)等極端情況下對(duì)糧食的減產(chǎn)以及各種災(zāi)害疊加的極端影響。第二對(duì)于糧食需求來講，對(duì)糧食的需求不能低估。既要測(cè)算水土資源可持續(xù)生產(chǎn)的口糧絕對(duì)安全的需求，又要考慮人民對(duì)美好生活的要求下農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)提高的需求，還要考慮保障我國飼料用糧和工業(yè)用糧不斷增加的事實(shí)。因此，對(duì)我國的耕地保有量的測(cè)算，應(yīng)該從樂觀、保守、極端災(zāi)害下等不同情景下進(jìn)行測(cè)算，還應(yīng)評(píng)估我國每年進(jìn)口近億噸糧食的風(fēng)險(xiǎn)及其耕地需求量，并最終慎重的確定國家層面的耕地資源保有量。

　　不僅要對(duì)耕地保有量進(jìn)行科學(xué)分析和確定，還要對(duì)我國耕地資源現(xiàn)狀要進(jìn)行科學(xué)分析。應(yīng)該充分依據(jù)第三次國土資源調(diào)查數(shù)據(jù)，精準(zhǔn)分析我國耕地資源的數(shù)量、分布、質(zhì)量和生態(tài)特征，特別是分析耕地占用生態(tài)空間數(shù)量以及工程性可恢復(fù)和可恢復(fù)性耕地規(guī)模，還要分析穩(wěn)定耕地資源面臨水蝕、風(fēng)蝕、鹽漬化以及污染方面的風(fēng)險(xiǎn)，基于耕地資源的適宜性、集中性、連片性、限制性、污染性等特征，對(duì)耕地資源進(jìn)行分區(qū)、分類和分級(jí)，確定優(yōu)質(zhì)耕地、污染耕地、侵蝕耕地、地下水超采區(qū)耕地、補(bǔ)充耕地以及各種限制因素的耕地資源數(shù)量和分布特征，為科學(xué)確定劃定耕地紅線、優(yōu)化15.46億畝永久基本農(nóng)田空間布局、圈定10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田空間布局和實(shí)施土地綜合整治提供精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)支撐。還應(yīng)該依據(jù)三調(diào)成果，科學(xué)分析我國后備耕地資源潛力，特別是分析工礦廢棄地復(fù)墾為耕地的數(shù)量潛力以及質(zhì)量和生態(tài)狀況，綜合判斷適宜復(fù)墾的總量、分布以及質(zhì)量和生態(tài)狀況，在國家層面上，為科學(xué)確定占補(bǔ)平衡能夠補(bǔ)充的耕地?cái)?shù)量提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支撐。

　　因此，對(duì)于關(guān)系到糧食安全的耕地資源，在國土空間規(guī)劃總量保護(hù)和空間布局安排上不僅要有底線思維，更要有各種災(zāi)害疊加下的極端思維，最大限度的保護(hù)耕地，特別是優(yōu)質(zhì)耕地資源，科學(xué)確定耕地保有量、永久基本農(nóng)田總量、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)布局以及補(bǔ)充耕地后備資源總量。

二、要辯證分析耕地紅線和生態(tài)紅線的關(guān)系，避免大規(guī)模的退耕

　　生態(tài)安全也是重要的國家安全保障，因此，在本輪規(guī)劃中，提出了兩條紅線，一條是更耕地紅線，一條是生態(tài)紅線。在國土空間規(guī)劃編制過程中，對(duì)于耕地紅線和生態(tài)紅線的關(guān)系問題，一定要以尊重歷史，面對(duì)現(xiàn)實(shí)為原則，從中國人地關(guān)系的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，科學(xué)認(rèn)識(shí)耕地的生產(chǎn)、生態(tài)和社會(huì)保障功能屬性，對(duì)于我國山區(qū)的退耕一定要慎重，不能盲目進(jìn)行大規(guī)模的生態(tài)退耕。第一、山區(qū)耕地具有更好的生態(tài)功能。從人民對(duì)美好生活的需求來講，人民對(duì)優(yōu)質(zhì)、無公害的農(nóng)產(chǎn)品更加情有獨(dú)鐘，而山區(qū)的耕地資源由于遠(yuǎn)離城市和工業(yè)用地，并且具有獨(dú)特的小氣候資源特點(diǎn)，可以成為綠色、無公害的生產(chǎn)基地，盡管在糧食產(chǎn)量上不占優(yōu)勢(shì)，但是具有高生產(chǎn)價(jià)值。第二、山區(qū)耕地具有更好的應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的功能。從山區(qū)的耕地資源來看，還具有更重要的特點(diǎn)，分散的耕地資源可以有效的應(yīng)對(duì)氣候極端變化以及自然災(zāi)害的影響，具有重要的避險(xiǎn)功能。第三、我國有豐富的山區(qū)人地協(xié)調(diào)利用耕地資源的文化傳統(tǒng)。在我國的西南山區(qū)，人類在長(zhǎng)期的生存實(shí)踐中，已經(jīng)形成了以龍勝梯田和哈尼梯田為代表的山地資源人地協(xié)調(diào)的利用模式。因此，在國土空間編制過程中，要科學(xué)確定耕地紅線和生態(tài)紅線的關(guān)系，不能盲目的實(shí)行大規(guī)模的退耕。如果盲目的進(jìn)行大規(guī)模退耕，不僅會(huì)嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的糧食保障，影響鄉(xiāng)村振興，也會(huì)因耕地資源減少，威脅我國的耕地資源安全。

三、要科學(xué)確定城市規(guī)模，合理劃定城市增長(zhǎng)邊界

　　經(jīng)過40年的快速城市化，我國的城市化率已經(jīng)達(dá)到百分之六十多?；谖覈赜械亩愂铡⒇?cái)政投資體系特征，可以將我國的城市化可以分為人的城市化和地的城市化，已有的研究表明我國地的城市化已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了人的城市化進(jìn)程。因此，從地的城市化來看，目前的城市規(guī)模能夠滿足我國未來更多的人口進(jìn)城的需求。從我國高質(zhì)量發(fā)展和新型城市化的要求來看，目前的存量建設(shè)用地資源能夠保障我國未來城市化和工業(yè)化的要求。因此，對(duì)于建設(shè)用地而言，一定要從挖掘存量、優(yōu)化布局入手。從國土空間規(guī)劃編制來講，未來的建設(shè)用地空間安排應(yīng)該以優(yōu)化存量空間布局為主，新增為副。

　　從全球的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力來看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力引擎主要分布在大城市，比如日本的東京、韓國的首爾、美國的紐約等大城市和中心城市。我們的競(jìng)爭(zhēng)力城市也是如此，即我國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極應(yīng)該是在長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀、成渝都市圈和中心城市，因此國家也提出要增加中心城市和都市群的人口承載能力。要形成以這些區(qū)域?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力引擎，其他區(qū)域在糧食安全、生態(tài)安全和邊疆穩(wěn)定方面作出貢獻(xiàn)的高質(zhì)量發(fā)展格局。從形成區(qū)域協(xié)同推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展格局的角度來看，在建設(shè)用地規(guī)劃安排方面，要優(yōu)先安排這些大城市以及都市群的建設(shè)用地需求，但需要合理劃定城市增長(zhǎng)邊界，最大限度減少對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地資源的占用。

四、要增加大城市公共空間用地規(guī)模，提升城市應(yīng)對(duì)災(zāi)害和公共危機(jī)的能力

　　大城市無疑是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心，是提升國際競(jìng)爭(zhēng)力的核心，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的火車頭。正因?yàn)槿绱?，中國在加速推?dòng)以大城市和都市圈為核心競(jìng)爭(zhēng)力的建設(shè)，并且通過高鐵，將大城市與中小城市連接在一起。高鐵、高速和航空等快捷的交通方式，將中國連成一個(gè)超級(jí)巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“空間網(wǎng)絡(luò)”。中國的經(jīng)濟(jì)走上了依托特大城市為基礎(chǔ)的規(guī)模化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化經(jīng)濟(jì)運(yùn)行軌道，這個(gè)運(yùn)行軌道又通過中國實(shí)施的鄉(xiāng)村振興計(jì)劃，將中國的城市和鄉(xiāng)村快速的連接起來，從而使中國編制成為一個(gè)高效、快速、便捷的超級(jí)空間網(wǎng)絡(luò)，這個(gè)超級(jí)空間網(wǎng)絡(luò)不僅可以加速人流、物流、信息流的流動(dòng)，并推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。但是，也要看到這種快速網(wǎng)絡(luò)化也能加速傳染病的傳播，增加了突發(fā)事件的管控難度。因此，這種超級(jí)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)在增加城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)的同時(shí)，也增加了大城市在抵御自然災(zāi)害、疾病控制、戰(zhàn)爭(zhēng)等方面的脆弱性。武漢疫情之所以能快速的傳播，其中一個(gè)重要原因就是大城市人口密集高、高樓林立、公共開敞空間少，空氣通風(fēng)條件差，增加了病毒在空氣中的存活時(shí)間，導(dǎo)致了病毒的傳染途徑增多、傳染速度加快，進(jìn)而增加了對(duì)疫情的防控難度。所以，從公共安全角度來講，必須要提升城市安全和韌性，增加大城市公共空間用地規(guī)模，提升城市抵御自然災(zāi)害和公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)能力。

五、應(yīng)該充分保障鄉(xiāng)村振興的用地需求

　　改革開放40年的發(fā)展，無論是原來的土地利用總體規(guī)劃還是城市規(guī)劃，以及目前正在開展的空間規(guī)劃編制中，我們的編制思路都是基于效率優(yōu)先的原則，優(yōu)先保障城市用地需求，而基本忽略農(nóng)村建設(shè)用地需求，并且通過城鄉(xiāng)掛鉤政策，消滅了很多的村莊。但是，從這次新冠病毒的突發(fā)性、傳播性和影響性來看，病毒更容易在人口密度大的城市進(jìn)行傳播，而人口密度低的農(nóng)村則相對(duì)傳播較慢。所以，從應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和不確定性角度出發(fā)，在這次國土空間規(guī)劃編制過程中，要充分落實(shí)國家提出的鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略。國家的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從本質(zhì)來講，就是提升我國應(yīng)對(duì)全球化過程中不確定性風(fēng)險(xiǎn)的最好的戰(zhàn)略安排和部署，鄉(xiāng)村振興不僅有利于提升國家的糧食安全、生態(tài)安全和社會(huì)穩(wěn)定保障能力，更能應(yīng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的波動(dòng)性和風(fēng)險(xiǎn)性。因此，在本輪國土空間規(guī)劃編制過程中，要滿足鄉(xiāng)村用地需求，特別是對(duì)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境和教育設(shè)施改善用地要求，要增加鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地指標(biāo)。通過滿足鄉(xiāng)村振興發(fā)展用地的需求，激活鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的活力，提高鄉(xiāng)村宜居度，加快鄉(xiāng)村振興步伐，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共榮和諧發(fā)展，以應(yīng)對(duì)全球化過程中出現(xiàn)的各種挑戰(zhàn)和危機(jī)。