園地是一種重要的自然資源和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。第三次全國國土調(diào)查結(jié)果顯示，全國園地面積為2017.16萬公頃（30257.33萬畝），茶葉、水果產(chǎn)量均居世界第一。園地不僅能提供水果、茶葉、藥材、花卉等農(nóng)產(chǎn)品，還能提供天然橡膠等工業(yè)原料，具有農(nóng)產(chǎn)品供應、經(jīng)濟和社會保障等功能。此外，園地還具有傳承農(nóng)耕文化、提供田園景觀與休閑體驗場所的文化和休閑功能，以及水土資源保持、保護生物多樣性、凈化大氣和水源、保持生態(tài)平衡的資源保護功能和環(huán)境保護功能。

查清園地資源質(zhì)量和分布情況，是落實生態(tài)文明建設的要求，也是實現(xiàn)園地資源保護和合理利用的基礎，更是完善自然資源資產(chǎn)分等定級價格評估制度的重要措施。為掌握全國園地資源質(zhì)量狀況，自然資源部于2020年在江西信豐、湖南常寧和海南三亞等地部署開展園地分等試點。在《自然資源分等定級通則》（TD/T 1060-2021）（以下簡稱《通則》）和試點的基礎上，自然資源部于2022年7月發(fā)布了《園地分等定級規(guī)程》（TD/T 1071-2022）（以下簡稱《規(guī)程》）。《規(guī)程》對園地分等定級的總體原則、工作對象、技術方法、技術流程、工作程序、技術要點等進行了規(guī)范?！兑?guī)程》的頒布實施，為開展全國園地分等定級提供了技術標準，有助于園地分等定級高標準、規(guī)?；瘜嵤?，確保了園地分等定級成果的規(guī)范性和科學性。同時，《規(guī)程》也可作為園地資源資產(chǎn)評估、有償使用的重要參考。

一、《規(guī)程》的總體思路和原則

1.《規(guī)程》與現(xiàn)有標準相銜接

園地作為重要的自然資源門類，現(xiàn)有的標準文件在一定程度上對其質(zhì)量評價方法進行了規(guī)定?！兑?guī)程》的編制充分考慮了與現(xiàn)有標準的銜接，并在符合相關要求的基礎上，針對園地的特點進行了完善與補充。其主要銜接了《自然資源分等定級通則》（TD/T 1060-2021）、《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》（GB/T 28407-2012）和《農(nóng)用地定級規(guī)程》（GB/T 28405-2012）。

2.《規(guī)程》注重對“地”本身條件的評價

自然資源主管部門作為自然資源保護、利用、監(jiān)管的職能部門，更關注各用地類型作為獨立地類本身的屬性特點和質(zhì)量狀況。雖然我國園地類型多樣，分布廣泛，地形地貌條件復雜，且果園、茶園、橡膠園和其他園地作物類型品種繁多，生物特性差異大，但園地分等定級指標評價體系的設計注重園地作為“地”的各類因素因子，而不過多地關注地上園藝作物類型。

3.分等和定級既有區(qū)別又有聯(lián)系

園地分等是在全國范圍內(nèi)，按照全國自然資源分等定級分區(qū)，綜合分析影響園地質(zhì)量的氣候、土壤、地形、水文等自然因素，揭示園地自然質(zhì)量的全國差異，分等結(jié)果全國可比，側(cè)重體現(xiàn)園地的自然質(zhì)量。園地定級是在縣域內(nèi)，根據(jù)園地的自然因素、社會經(jīng)濟因素和區(qū)位因素，對園地質(zhì)量進行綜合分析，揭示其縣域內(nèi)部的差異。定級結(jié)果縣域內(nèi)可比，側(cè)重園地綜合質(zhì)量。園地分等和定級都是對園地質(zhì)量的評價，但在尺度、指標體系、應用方向上又有所不同。

4.普適性與特殊性相結(jié)合

園地種植作物的類型多樣，不同作物適宜的自然條件不同。評價園地質(zhì)量時，須考慮不同的園藝作物類型對氣候、土壤、地形條件適宜范圍的區(qū)別。但園地作為自然資源的門類之一，在評價時必須考慮其整體性，并且保證在一定范圍內(nèi)可比。因此，在指標的選擇上，既要考慮果園、茶園、橡膠園和其他園地之間的差異性和特殊性，又要使其具有一定的普適性。

5.具有一定的前瞻性

相對于耕地、林地、草地的管理，有關部門對園地的管理方式較為靈活，存在基礎數(shù)據(jù)不足的情況?！兑?guī)程》的編制在充分考慮數(shù)據(jù)可得性的基礎上，優(yōu)先利用已有的調(diào)查成果和監(jiān)測數(shù)據(jù)，同時從科學角度出發(fā)擬定評價指標體系，力圖使其具有一定的前瞻性，可以為相關的調(diào)查、監(jiān)測等提供參考。

二、分等定級和指標體系的構(gòu)建

園地分為果園、茶園、橡膠園和其他園地，這四類園地對氣候、土壤、地形、水文等自然條件的要求差異較大。為充分反應各類園地的自然稟賦狀況、社會經(jīng)濟條件和區(qū)位條件差異，按照全國自然資源分等定級分區(qū)和園地二級地類要求，《規(guī)程》分別建立分等、定級評價指標體系。園地分等和定級指標體系包括因素層和因子層，指標體系包括必選指標和備選指標，原則上必選指標應全部納入分等、定級指標體系，備選指標可根據(jù)實際情況酌情納入分等、定級指標體系，滿足不同區(qū)域不同類型園地的評價需求。園地分等、定級均以國土變更調(diào)查的園地地類圖斑為評價單元，便于今后的成果應用和管理。

1.園地分等繼承了《通則》構(gòu)建的自然資源分等定級分區(qū)

將全國劃分為八個一級區(qū)，分別是：溫帶、寒溫帶濕潤區(qū)，暖溫帶濕潤、半濕潤區(qū)，亞熱帶濕潤區(qū)，熱帶濕潤區(qū)，南亞季風濕潤、半濕潤區(qū)，半干旱草原、荒漠草原區(qū)，干旱荒漠半荒漠區(qū)和青藏高原高寒區(qū)。一級分區(qū)內(nèi)相同的園地二級地類采用相同的必選指標等級劃分標準，備選指標等級劃分標準由省級自然資源主管部門研究確定。

2.園地分等采用因素法

主要考慮自然因素，包括氣候因子、土壤因子、地形因子和水文因子。氣候因子包括年日照時數(shù)、積溫、年均降水量、相對濕度、年極端低溫、10級以上風次數(shù)等6個指標；土壤因子包括有效土層厚度、土壤pH值、土壤有機質(zhì)含量、土壤質(zhì)地、鹽漬化程度等5個指標；地形因子包括坡度、坡向、海拔等3個指標；水文因子只有地下水位1個指標。

3.園地分等按二級地類建立評價體系

為體現(xiàn)園地二級地類間的差異，《規(guī)程》分別給出了果園、茶園、橡膠園和其他園地分等的必選指標、備選指標，以及果園、茶園、橡膠園的指標等級劃分標準。采用特爾斐法、層次分析法、因素成對比較法等方法確定各指標的權重，采用多因素加權求和法計算各分等單元分值，并用等間距法劃分園地等別。國家采用極差標準化法對各省等別進行平衡協(xié)調(diào)，實現(xiàn)全國等別統(tǒng)一可比。全國園地等別數(shù)量不超過10個，一等為最優(yōu)。

4.園地定級采用因素法或修正法

園地定級主要考慮自然因素、社會經(jīng)濟因素和區(qū)位因素。自然因素包含土壤因子（土壤因子包括有效土層厚度、土壤pH值、土壤有機質(zhì)含量、土壤質(zhì)地、鹽漬化程度等5個指標）、地形因子（坡度、坡向、海拔等3個指標）和水文因子（地下水位1個指標）。社會經(jīng)濟因素包含管理因子（水源保證率、林網(wǎng)化程度、連片程度、產(chǎn)品認證等4個指標）和勞作便利條件因子（勞作距離、田間路網(wǎng)、田塊平整度、田塊大小等4個指標）。區(qū)位因素包含區(qū)位因子（中心城市影響度、對外交通便利度、道路通達度、農(nóng)貿(mào)市場影響度等4個指標）。

5.園地定級按二級地類建立評價體系

為體現(xiàn)園地二級地類間的差異，《規(guī)程》分別給出了果園、茶園、橡膠園和其他園地定級的必選指標和備選指標。園地定級在縣域內(nèi)開展，級別結(jié)果縣域內(nèi)可比，定級指標等級劃分標準由各地結(jié)合實際情況自行確定?？刹捎锰貭栰撤?、層次分析法、因素成對比較法等方法確定各定級指標的權重或修正指標權重，采用多因素加權求和法計算各定級單元分值，采用總分頻率曲線法、總分數(shù)軸法、總分剖面圖法、聚類分析法或等間距法等劃分園地級別。級別數(shù)量根據(jù)管理需要確定，一般不宜超過5個。

三、完善園地資源管理的思考和建議

1.嚴格規(guī)范園地資源管理

園地與耕地、林地、草地等其他農(nóng)用地相比，缺少更規(guī)范、更嚴格的管理制度和法律約束，還存在部門間地類認定標準不統(tǒng)一、相關規(guī)劃不銜接、管理交叉等問題。建議進一步深化對糧食安全重要性的認識，通過法律、行政和經(jīng)濟手段推進農(nóng)用地協(xié)同管理。

2.完善園地資源調(diào)查監(jiān)測體系

國土調(diào)查、氣象、土壤、地形、社會經(jīng)濟、區(qū)位等資料的齊全性和可靠性，是園地分等定級順利推進，園地等級評定結(jié)果準確、科學的重要保證。建議開展園地專項調(diào)查，細化對園地自然條件、利用狀況、種植條件的調(diào)查監(jiān)測，并將其納入自然資源調(diào)查監(jiān)測體系，掌握園地實際狀況。同時，加強對園地土壤地力的調(diào)查監(jiān)測，掌握園地肥力變化情況，為園地資源質(zhì)量評價提供數(shù)據(jù)基礎。

3.防止園地大面積轉(zhuǎn)用

《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》要求，對耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設施建設用地實行年度“進出平衡”。因此，在加大耕地保護力度的同時，地方政府應充分認識園地在豐富食物來源、促進居民膳食結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等方面的作用，防止過度擠壓園地，造成園地大面積轉(zhuǎn)用為其他農(nóng)用地的現(xiàn)象。

4.加強園地分等定級成果應用

目前，自然資源部已在全國部署開展園地分等定級工作。該項成果將成為制訂園地基準地價的技術支撐和基礎，也將成為開展國土空間規(guī)劃、自然資源優(yōu)化配置、自然資源資產(chǎn)核算、農(nóng)用地資源資產(chǎn)清查、生態(tài)保護補償，以及制定自然資源保護和利用政策等的重要數(shù)據(jù)基礎。建議積極探索園地分等定級成果應用的技術方法，并與相關自然資源管理政策做好銜接。