《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（以下簡稱《決定》）要求，“對擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶確認(rèn)”，但相關(guān)法規(guī)對調(diào)查確認(rèn)的具體內(nèi)容和程序、操作規(guī)范等，沒有詳細(xì)規(guī)定。在土地征收實(shí)踐中，調(diào)查確認(rèn)粗放甚至被忽略的現(xiàn)象大量存在。

一、批前調(diào)查內(nèi)容是否包括房屋

　　有觀點(diǎn)及司法實(shí)踐認(rèn)為，征地僅是針對土地，征地批復(fù)上也未有征收地上附著物的表述，因此地上房屋與征地批復(fù)無關(guān)，用地報(bào)批前也無須對房屋進(jìn)行調(diào)查確認(rèn)。這些觀點(diǎn)和認(rèn)識，導(dǎo)致當(dāng)前涉征地批復(fù)中的大部分行政復(fù)議皆由房屋的調(diào)查確認(rèn)及其補(bǔ)償問題引起。所以，征地批前調(diào)查，應(yīng)當(dāng)將房屋調(diào)查作為重要內(nèi)容。

二、土地調(diào)查結(jié)果是否須經(jīng)使用者確認(rèn)?

在征地糾紛中，一些案件的申請人往往以“承包經(jīng)營的土地未經(jīng)調(diào)查及本人確認(rèn)”，即征地程序違法為由提起復(fù)議。對此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，征地的行政相對人是土地所有者，因而土地的調(diào)查結(jié)果僅需要所有權(quán)人（集體經(jīng)濟(jì)組織）確認(rèn)即可。部分行政復(fù)議案件中，地方提交的土地調(diào)查結(jié)果也僅是村委會(huì)蓋章或干部簽字的土地權(quán)屬地類面積匯總表。對此，“238號文件”明確規(guī)定，“調(diào)查結(jié)果應(yīng)與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶和地上附著物產(chǎn)權(quán)人共同確認(rèn)”。此外，《行政訴訟法》等有關(guān)法律、政策都明確“土地使用權(quán)人或者實(shí)際使用人對行政機(jī)關(guān)作出涉及其使用或?qū)嶋H使用的集體土地的行政行為不服的，可以以自己的名義提起訴訟”。實(shí)質(zhì)是承認(rèn)并明確了具有利害關(guān)系的土地使用者的權(quán)利。

三、張榜確認(rèn)證據(jù)的合法性存疑?

首先，通用的具有嚴(yán)格法律效力的確認(rèn)方式，一般為簽字確認(rèn)和公證確認(rèn)，而張榜僅是一種公告方式，法律效率尚無法律法規(guī)支撐。其次，張榜公告以示確認(rèn)之前，也需要以已經(jīng)充分告知當(dāng)事人為前提，而當(dāng)前大部分案件的這類證據(jù)缺乏相關(guān)要素支撐，真實(shí)性、合法性難以成立。最后，聽證及相關(guān)調(diào)研顯示，征地實(shí)踐中，一些地方張榜公布調(diào)查結(jié)果，僅為了拍照，隨后立即撤走，顯然未能充分保障被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，引發(fā)被征地群眾不滿。

四、未做調(diào)查不宜認(rèn)定為程序瑕疵

一是部分地方性法規(guī)中規(guī)定的審批前置程序，事關(guān)被征地農(nóng)民獲得補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)及數(shù)額，是保障其核心利益的關(guān)鍵。二是法律規(guī)定確認(rèn)資料是征地報(bào)批的必備材料之一，是土地征收方案獲得批準(zhǔn)的主要證據(jù)。且在大多判定為程序瑕疵的案例中，僅是次要證據(jù)存在輕微違法才算“程序瑕疵”。三是當(dāng)前部分未做調(diào)查即被強(qiáng)征強(qiáng)拆的案件所反映的案值多達(dá)千萬甚至接近上億元，導(dǎo)致被征地對象在實(shí)體上遭受巨大損失。

五、用地報(bào)批前的違法認(rèn)定

“土地現(xiàn)狀”的調(diào)查，不僅針對土地權(quán)屬、地類、面積，還包括其是否合法的調(diào)查認(rèn)定。另外，由于現(xiàn)實(shí)中用地者未獲批準(zhǔn)文書的原因多樣，也并非都是被征地農(nóng)民的自身過錯(cuò)。而且根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，對違法用地及其建筑進(jìn)行違法認(rèn)定，須經(jīng)過一系列嚴(yán)格程序，送達(dá)停止違法行為等內(nèi)容的相關(guān)文書。簡易認(rèn)定違法不予補(bǔ)償，顯失程序正義和公平，也不符合最高人民法院相關(guān)判案精神。筆者認(rèn)為，應(yīng)強(qiáng)化違法用地及建筑的認(rèn)定須在用地報(bào)批前，且依據(jù)嚴(yán)格的程序做出。未進(jìn)行嚴(yán)格的調(diào)查及經(jīng)所有者和使用者確認(rèn)的土地及地上附著物、房屋，在獲取批復(fù)后被認(rèn)定違法的，可判定征地主體對被征地對象做出適當(dāng)補(bǔ)償或賠償，甚至視為合法存在獲得相應(yīng)補(bǔ)償。以此，才能真正約束地方政府依法依規(guī)進(jìn)行用地報(bào)批前的調(diào)查確認(rèn)，也會(huì)間接督促地方政府對違法用地行為及時(shí)予以查處。