隨著土地流轉(zhuǎn)的加快，土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓也越發(fā)頻繁。在土地流轉(zhuǎn)的過程中，因為利益最大化的追求，導(dǎo)致一些人不按照合同約定的土地使用用途，擅自進行開發(fā)、建設(shè)和使用。這種擅自改變土地用途的現(xiàn)象時常發(fā)生，而不能及時的進行遏制，成為當(dāng)前國土資源管理部門著手解決的土地?zé)狳c問題。對于擅自改變土地用途和處理方法有什么呢？

　　1.擅自改變土地用途的界定
　　《土地管理法》第四條規(guī)定：國家實行土地用途改制，通過編制土地利用總體規(guī)劃，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。對建設(shè)用地的土地用途，通過在土地出讓合同或土地劃撥批文中加以明確。城市國有土地用途一般劃分為：一級分類1個；二級分類8個，包括商服、工礦倉儲、公用設(shè)施、公共建筑、住宅、交通運輸、水利設(shè)施和特殊用地；三級分類32個。在以往的土地出讓合同中，一般采用的是土地的二級分類，凡未經(jīng)批準(zhǔn)實際用途與土地出讓合同中規(guī)定的用途不一致的，都應(yīng)認(rèn)定為擅自改變用途。
　　2.擅自改變土地用途處理的法律規(guī)定
　　《土地管理法》第五十六條明確規(guī)定：建設(shè)用地單位使用國有土地的，應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權(quán)劃撥批準(zhǔn)文件的規(guī)定使用土地；確需改變該幅土地建設(shè)用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)人民政府土地行政主管部門同意，報原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。其中，在城市規(guī)劃區(qū)改變土地用途的，在報批前應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意。
　　《城市房地產(chǎn)管理法》第十七條明確規(guī)定：土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同約定土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金。
　　《城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條規(guī)定：以出讓方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途，動工開發(fā)期限開發(fā)土地。
　　《合同法》第九十四條規(guī)定：有下列情形之一的，當(dāng)事人可以解除合同……第（五）項法律法規(guī)規(guī)定的其他情形。
　　《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條規(guī)定：土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)按照土地使用出讓合同的規(guī)定和城市規(guī)劃的要求，開發(fā)、利用、經(jīng)營土地。未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權(quán)的處罰。
　　從上述相關(guān)法條中不難看出，擅自改變土地用途的處理方式有二種：一是嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的，出讓方有權(quán)解除土地出讓合同，收回土地使用權(quán)。二是符合城市規(guī)劃的，受讓方經(jīng)出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門同意，可以改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途，調(diào)整土地出讓金。
　　在實踐中，第一種情形較為少見，主要是二種情形。
　　3.擅自改變土地用途處理及要注意的法律關(guān)系
　　根據(jù)土地出讓合同的約定，受讓方一經(jīng)取得土地使用權(quán)后，土地的用途不得擅自變更，必須按照原合同約定來正確合理地使用土地資源，這是一個基本原則。不過，考慮到具體實際情況的差異，有些時候又不能一味機械地執(zhí)行。對那些必須或者有充足理由需要變更土地用途，又得到土地使用權(quán)出讓方和政府規(guī)劃行政主管部門批準(zhǔn)同意的情況下變更土地用途也未嘗不可。由于土地出讓金的計算標(biāo)準(zhǔn)、出讓年限等與土地用途直接相關(guān)，土地用途發(fā)生變化通常會使原土地出讓金的數(shù)額也發(fā)生變化。因此，當(dāng)土地用途改變后，根據(jù)新用地性質(zhì)重新算出的土地出讓金數(shù)額，無論是超出原土地出讓合同所確定的出讓金，還是低于原出讓合同所確定的出讓金，都存在一個對原土地出讓合同中土地出讓金總量進行調(diào)整的問題，有時也涉及土地出讓年限的調(diào)整。
　　3.1改變土地用途導(dǎo)致土地出讓金調(diào)整實質(zhì)上屬于一種變更合同的性質(zhì)
　　土地出讓合同屬于一種民事合同，導(dǎo)致合同變更的主要原因有多種，根據(jù)《合同法》第七十七條規(guī)定：當(dāng)事人協(xié)商一致，可以變更合同。合同的變更有廣義和狹義之分，所謂廣義的合同變更包括合同內(nèi)容的變更和合同主體的變更。所謂狹義的合同變更，僅指合同內(nèi)容的變更。在實踐中，土地出讓合同主體變更屬于一種轉(zhuǎn)讓行為，必須辦理土地轉(zhuǎn)讓手續(xù)。而在用途變更前后主體不變的情況下，只是作為合同主要內(nèi)容土地用途、土地出讓金等發(fā)生變更的，屬于合同內(nèi)容的變更。
　　土地作為一種流通領(lǐng)域的特殊商品，土地價格是由許多可變參數(shù)決定的，不同的區(qū)段、不同的時點、不同的用途、不同的容積率等，都會使土地的價格發(fā)生明顯的變化，土地受讓人因此所應(yīng)支付的土地出讓金也就大不一樣，一旦土地用途變更，土地出讓金也必然發(fā)生調(diào)整，如果不對出讓金進行調(diào)整，就不真正體現(xiàn)合理、有償使用土地的原則。
　　調(diào)整土地出讓金的時點應(yīng)以補簽土地出讓合同的時點為依據(jù)。原出讓合同的土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)與調(diào)整土地出讓金時的土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)相比較有兩種可能性：一是原高現(xiàn)低；二是原低現(xiàn)高。在現(xiàn)實生活中受讓方改變用途幾乎都是為了獲取更大的經(jīng)濟效益，因此，實踐中大量存在的是土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)原低現(xiàn)高的現(xiàn)象，往往都是受讓方要向出讓方補繳土地出讓金。因此，應(yīng)由受讓方提供相關(guān)材料并提出申請調(diào)整土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)，變更土地出讓合同。
　　3.2變更土地用途在雙方協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，必須辦理合法的審批手續(xù)
　　土地使用權(quán)出讓合同是具有一定特殊性的合同，一方面其具有民事合同的性質(zhì)，是平等的民事主體之間在達成一致意見基礎(chǔ)上簽訂的；同時在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下，又體現(xiàn)了國家對土地出讓市場的規(guī)范運行和管理職能的內(nèi)容?！逗贤ā返谄呤邨l第二款規(guī)定：法律、行政法規(guī)規(guī)定變更合同應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)的，依照其規(guī)定。一般而言，普通的民事合同，如果合同內(nèi)容進行變更，只要主體之間達成共識即可。而土地用途的變更，除了平等的民事主體之間達成共識外，還必須報經(jīng)有權(quán)部門批準(zhǔn)同意。
　　在實踐中土地用途的變更有四種情形：一是當(dāng)事人雙方就用途變更已經(jīng)達成協(xié)議而僅僅是未取得規(guī)劃行政主管部門同意批準(zhǔn)。此種情形下的土地用途的改變屬于尚未完全符合法律規(guī)定；二是合同各方當(dāng)事人均同意變更用途且也獲得規(guī)劃行政主管部門的批準(zhǔn)，而只是出讓金如何調(diào)整未達成一致意見，也未重新簽訂正式合同；三是變更土地用途獲得了政府規(guī)劃行政主管部門的批準(zhǔn)，但出讓方?jīng)]有同意也沒有辦理相關(guān)手續(xù)；四是變更土地用途未獲規(guī)劃行政主管部門同意，也未和出讓方達成一致，無論其是否符合規(guī)劃，是一種標(biāo)準(zhǔn)違反合同規(guī)定的違章建筑行為。一般情況下，在實踐中以第二、四種情況為主。土地用途的變更必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和年度建設(shè)用地計劃。土地出讓合同就其本質(zhì)來講具有民事合同的性質(zhì)，因而它應(yīng)該遵循民事合同關(guān)于合同變更的規(guī)定；同時由于法律的特殊規(guī)定，變更土地出讓合同的用途，是一種必須經(jīng)規(guī)劃行政主管部門批準(zhǔn)才能有效的合同。因此，如果受讓方和出讓方就土地用途變更問題達成協(xié)議，但未經(jīng)政府規(guī)劃行政主管部門批準(zhǔn)，該土地用途不能成為合法有效的用途。所以，關(guān)于土地用途的變更必須達成合同主體的合意及必要的規(guī)劃審批程序，二者缺一不可。
　　3.3擅自改變土地用途的主體是受讓方并不是出讓方
　　出讓方本身作為土地的管理者，負(fù)有一定對土地開發(fā)、利用的管理、監(jiān)督等職能。由于其特殊的主體地位，當(dāng)其欲改變土地用途時，往往無需通過變更原合同內(nèi)容的形式來實現(xiàn)，依據(jù)《土地管理法》第五十八條的有關(guān)規(guī)定，其可以采取諸如基于社會公共利益的需要、規(guī)劃要求等原因，很容易就強令受讓方必須接受條件。此種情況下，土地管理者享有一定的行政職能，可以無需承擔(dān)違約責(zé)任，也無需承擔(dān)民事上的賠償責(zé)任。按照現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，出讓方只需要對受讓方受到的損失按照市場評估價和剩余使用年限予以適當(dāng)?shù)难a償即可。這種補償并非民法意義上的補償，所引發(fā)的糾紛也不完全屬于民事案件所欲解決的范疇。
　　受讓人因規(guī)劃的調(diào)整，提出因變更土地用途而要求調(diào)整土地出讓金的，按照2005年6月18日最高人民法院《關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第十五條的規(guī)定，出讓方應(yīng)予及時辦理。在實踐中存在受讓方改變土地用途的行為已經(jīng)經(jīng)過出讓方所在地的政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意，但僅就此改變用途形成共識，而未向出讓方申請對變更用途后土地出讓金作出相應(yīng)的調(diào)整，沒有向出讓方提出申請重新簽訂協(xié)議。嚴(yán)格來講，這是一種違反規(guī)定的違法用地行為。按照規(guī)定，改變原出讓合同中約定的土地用途，應(yīng)當(dāng)重新簽訂或者變更原合同并就土地出讓金等問題作出調(diào)整，否則，極易引發(fā)糾紛，為今后的建設(shè)用地跟蹤管理留下隱患。以致造成無法辦理土地分割登記，造成新的產(chǎn)權(quán)糾紛。
　　3.4擅自改變用途處理要分類進行
　　對本文列舉的四種土地用途變更情形，在對其進行處理時應(yīng)分別對待。對受讓方改變土地用途，無論受讓方是否已經(jīng)同意，只要經(jīng)政府規(guī)劃行政主管部門批準(zhǔn)，規(guī)劃、立項、工程手續(xù)齊全的，受讓方應(yīng)及時向出讓方提出補簽土地出讓合同、調(diào)整土地出讓金的申請，受讓方應(yīng)及時將調(diào)整方案報縣級以上人民政府批準(zhǔn)后，和受讓方補簽土地出讓合同。受讓方還必須及時申請土地變更登記，更換土地出讓書對受讓方改變土地用途未經(jīng)出讓方和城市規(guī)劃行政主管部門同意的：一是如果嚴(yán)重影響規(guī)劃的，應(yīng)由規(guī)劃部門按城市規(guī)劃法的要求查處，受讓方應(yīng)無條件拆除違章建筑，出讓方可依法解除出讓合同，并可根據(jù)情節(jié)給予警告、罰款直至無償收回土地使用權(quán)；二是如果符合城市規(guī)劃的，應(yīng)由受讓方按規(guī)定程序補辦工程規(guī)劃、立項審批手續(xù)，向出讓方申請調(diào)整土地出讓金，補簽土地出讓合同。
　　擅自改變土地用途是一種違法占地行為，若不及時辦理變更用途的相關(guān)手續(xù)，將會造成新的土地產(chǎn)權(quán)矛盾和糾紛。國土管理部門應(yīng)加大建設(shè)用地跟蹤管理的力度，主動協(xié)調(diào)與規(guī)劃行政主管部門的關(guān)系，對未經(jīng)辦理土地用途變更登記手續(xù)調(diào)整土地出讓金的，不予辦理工程施工許可手續(xù)。對受讓方提出申請辦理用途變更手續(xù)調(diào)整土地出讓金的要簡化程序及時辦理，只有這樣，才能將擅自改變土地用途管住、管好。
　　土地承包方應(yīng)嚴(yán)格按照土地承包合同約定使用土地，不可擅自改變土地用途，以上為擅自改變土地用途的法律法規(guī)，給大家做以參考。