當(dāng)前我國正處于國土空間治理體系改革和“三調(diào)”的窗口期，現(xiàn)狀國土空間治理的很多問題都能夠通過基礎(chǔ)調(diào)查體現(xiàn)，先進(jìn)的國土空間治理體系建立需要依托完善的基礎(chǔ)調(diào)查。從“二調(diào)”到“三調(diào)”，調(diào)查內(nèi)容不斷完善，從土地到國土，調(diào)查的廣度不斷延伸，“三調(diào)”在當(dāng)前的國土空間治理體系改革中將發(fā)揮重要作用。

“三調(diào)”技術(shù)調(diào)整的主要方向

　　調(diào)查精細(xì)度的提升。與“二調(diào)”相比，“三調(diào)”精細(xì)度的提升主要體現(xiàn)在數(shù)字基礎(chǔ)、調(diào)查分類、調(diào)查上圖面積3個(gè)方面?！岸{(diào)”采用的西安80坐標(biāo)系為參心坐標(biāo)系，精度偏低，“三調(diào)”采用2000國家大地坐標(biāo)系，1985國家高程基準(zhǔn)，準(zhǔn)確度高，與國際接軌；在調(diào)查分類上，“三調(diào)”以《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 201010-2017）為基礎(chǔ)進(jìn)行修正，制定了《第三次全國國土調(diào)查工作分類》，為保持分類的繼承性，除00濕地外，保持了原12個(gè)一級(jí)類不變，統(tǒng)籌考慮農(nóng)、林、住建等相關(guān)部門要求，為自然資源統(tǒng)一管理提供基礎(chǔ)支撐，對(duì)部分二級(jí)地類進(jìn)行拆分處理和細(xì)化，也滿足了分類化管理及耕地保護(hù)需要；在最小調(diào)查上圖面積上，建設(shè)用地相關(guān)地類和設(shè)施農(nóng)用地實(shí)地面積超過200平方米的須調(diào)查上圖，農(nóng)用地（不含設(shè)施農(nóng)用地）相關(guān)地類實(shí)地面積超過400平方米的須調(diào)查上圖，其他地類實(shí)地面積超過600平方米的須調(diào)查上圖，為滿足精細(xì)化管理的需要，一些發(fā)達(dá)城市對(duì)最小調(diào)查上圖面積標(biāo)準(zhǔn)又做了進(jìn)一步提高。

　　調(diào)查內(nèi)容的豐富。“三調(diào)”細(xì)化了用地調(diào)查內(nèi)容，并增加了圖斑屬性標(biāo)注。如“三調(diào)”中城鎮(zhèn)村內(nèi)部地類中，按照05H1商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地、0508物流倉儲(chǔ)用地等二級(jí)類進(jìn)行調(diào)查，部分細(xì)化調(diào)查到三級(jí)類，如08H2A高教用地。此外“三調(diào)”對(duì)部分用地屬性進(jìn)行標(biāo)注。在專項(xiàng)調(diào)查方面，“三調(diào)”以自然資源精細(xì)化管理、節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)為導(dǎo)向，擴(kuò)充專項(xiàng)調(diào)查內(nèi)容，要求開展耕地細(xì)化調(diào)查、批準(zhǔn)未建的建設(shè)用地調(diào)查、永久基本農(nóng)田調(diào)查、耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查評(píng)價(jià)和耕地分等定級(jí)評(píng)價(jià)調(diào)查等專項(xiàng)調(diào)查。

　　調(diào)查準(zhǔn)確性的提高。為避免“二調(diào)”出現(xiàn)的部分圖數(shù)與實(shí)地不一致問題，“三調(diào)”采用國家總體控制，內(nèi)外業(yè)一體化調(diào)查新模式，充分應(yīng)用“3S”“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等先進(jìn)調(diào)查技術(shù)，倡導(dǎo)技術(shù)方法和管理機(jī)制創(chuàng)新，調(diào)查流程設(shè)計(jì)以成果真實(shí)性和準(zhǔn)確性為核心原則，可總結(jié)為國家制作調(diào)查底圖、地方調(diào)查舉證、三級(jí)檢查驗(yàn)收3個(gè)主體階段環(huán)節(jié)。國家實(shí)施嚴(yán)格的核查機(jī)制，嚴(yán)防弄虛作假。

基礎(chǔ)調(diào)查在國土空間治理中的應(yīng)用

　　自然資源權(quán)屬管理的基礎(chǔ)。為加快健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，國家制定了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，提出要開展自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測評(píng)價(jià)，通過基礎(chǔ)調(diào)查，掌握重要自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、分布、權(quán)屬、保護(hù)和開發(fā)利用狀況，從而為加快自然資源確權(quán)登記、強(qiáng)化自然資源整體保護(hù)與集約開發(fā)利用等提供支撐。

　　國土空間規(guī)劃編制的基礎(chǔ)。“多規(guī)合一”后基礎(chǔ)的底圖底數(shù)認(rèn)定成為規(guī)劃的首要問題。自然資源部公布的《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》中提出，規(guī)劃編制統(tǒng)一采用“三調(diào)”數(shù)據(jù)作為規(guī)劃現(xiàn)狀底數(shù)和底圖基礎(chǔ)。“三調(diào)”對(duì)規(guī)劃支撐主要體現(xiàn)在3個(gè)部分。第一，“三調(diào)”是現(xiàn)狀分析評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。第二，“三調(diào)”是國土空間目標(biāo)與指標(biāo)體系制定的依據(jù)。第三，“三調(diào)”是規(guī)劃控制線劃定與空間布局的支撐。

　　國土空間信息平臺(tái)建設(shè)的基礎(chǔ)。國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)是基于國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)而構(gòu)建的，需要以“三調(diào)”為基礎(chǔ)的一張底圖的支撐。

國土空間治理的政策導(dǎo)向

　　底線思維的國土空間治理導(dǎo)向。一是為“三位一體”的耕地保護(hù)提供基礎(chǔ)。相比于“二調(diào)”,“三調(diào)”全方位細(xì)化耕地調(diào)查，一方面全面掌握耕地資源的現(xiàn)狀利用情況，分析農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力與糧食安全，另一方面，通過工程恢復(fù)、即可恢復(fù)的圖斑數(shù)量，掌握耕地儲(chǔ)備資源情況。通過開展耕地細(xì)化專項(xiàng)調(diào)查，對(duì)河道耕地、湖區(qū)耕地、林區(qū)耕地、牧區(qū)耕地、沙荒耕地和石漠化耕地等進(jìn)行細(xì)致摸查，標(biāo)注相應(yīng)屬性，為落實(shí)退耕還林、還湖、還河、還草等提供基礎(chǔ)依據(jù)，保證耕地的質(zhì)量。

　　二是支撐“三線”劃定及管控的可實(shí)施性?！叭€”是國土空間治理體系的核心內(nèi)容之一，在實(shí)際劃定過程中，實(shí)現(xiàn)“三線”不交叉的同時(shí)，能夠滿足永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)，保證生態(tài)保護(hù)紅線的空間連續(xù)性、生態(tài)功能完整性非常困難，需要準(zhǔn)確詳細(xì)的調(diào)查基礎(chǔ)做支撐?！叭€”結(jié)合國土空間規(guī)劃劃定后，下一步要勘界定標(biāo)，為實(shí)施管控打好基礎(chǔ)，這需要在劃定過程中處理好“三線”與各類用地邊界的關(guān)系，與各類資源權(quán)屬邊界的關(guān)系。

　　精細(xì)化的自然資源管理導(dǎo)向。一是銜接自然資源調(diào)查，支撐自然資源確權(quán)登記。目前，“三調(diào)”與林業(yè)、城市規(guī)劃等用地分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了銜接，確保用地分類能夠成為最基礎(chǔ)的分類標(biāo)準(zhǔn)，各類自然資源可以此為基礎(chǔ)細(xì)化分類。

　　二是支撐全域全類型的國土空間用途管制的實(shí)施。與土地用途管制相比，國土空間用途管制不局限在以基本農(nóng)田保護(hù)為重點(diǎn)的耕地保護(hù)，而是擴(kuò)展到以生態(tài)保護(hù)紅線劃定為重點(diǎn)的水流、森林、草原等各類自然生態(tài)空間的保護(hù)。

　　節(jié)約集約化的土地資源利用導(dǎo)向。一是支撐存量土地利用更加細(xì)化、深化。“三調(diào)”高度重視對(duì)存量土地的調(diào)查，在現(xiàn)狀土地利用調(diào)查中，城鎮(zhèn)村內(nèi)部的農(nóng)用地、空閑地等，按實(shí)地利用現(xiàn)狀調(diào)查，標(biāo)注為201、202、203屬性，以此為基礎(chǔ)，可精細(xì)掌握現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建成區(qū)邊界內(nèi)未利用的土地情況。此外，由于工業(yè)用地退出機(jī)制不夠健全，城市中產(chǎn)生了大量的低效閑置土地?！叭{(diào)”增加了對(duì)工業(yè)用地的細(xì)化標(biāo)注，按照工業(yè)用地實(shí)際利用情況重點(diǎn)標(biāo)注產(chǎn)能過剩的工業(yè)用地類型，并對(duì)城市、建制鎮(zhèn)和村莊范圍內(nèi)的獨(dú)立工業(yè)用地分別標(biāo)注。通過“三調(diào)”摸清工業(yè)用地家底，評(píng)價(jià)土地利用效率，支撐工業(yè)用地“全生命周期管理”的實(shí)施，將極大提高工業(yè)用地的集約利用效率。二是支撐實(shí)現(xiàn)“批、供、用”相協(xié)同的高效化管理。“三調(diào)”開展批準(zhǔn)未建設(shè)的建設(shè)用地專項(xiàng)調(diào)查，將新增建設(shè)用地審批界線落實(shí)在國土調(diào)查成果上，查清批準(zhǔn)用地范圍內(nèi)未建設(shè)土地的實(shí)際利用狀況，支撐建設(shè)用地“批、供、用”管理系統(tǒng)的建設(shè)，提高建設(shè)用地動(dòng)態(tài)管理水平，為促進(jìn)土地節(jié)約集約利用提供基礎(chǔ)。

　　一體化的城鄉(xiāng)土地市場發(fā)展導(dǎo)向。2019年修正的《土地管理法》破除農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙，邁出了城鄉(xiāng)土地市場一體化的制度性一步。土地跨城鄉(xiāng)市場流動(dòng)需要準(zhǔn)確詳細(xì)的土地利用現(xiàn)狀、土地權(quán)屬、土地利用規(guī)劃等基礎(chǔ)信息的支撐，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地確權(quán)是建立農(nóng)村土地市場的前提，也城鄉(xiāng)土地市場一體化的基礎(chǔ)?！叭{(diào)”開展城鄉(xiāng)一體化的土地調(diào)查，統(tǒng)一城鄉(xiāng)用地分類，農(nóng)村集體經(jīng)營性用地和宅基地細(xì)分調(diào)查，統(tǒng)一調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)與精度，建立城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫，同時(shí)將農(nóng)村集體土地確權(quán)登記數(shù)據(jù)納入到”三調(diào)”成果中，為城鄉(xiāng)土地市場一體化提供基礎(chǔ)。

（來源：《中國土地》2019年第12期）